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政策法規解讀

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中國個稅的新選擇—從分類計征到混合稅制怎么改

2016-10-29

近日,我國的個稅改革再次成為了社會關注的熱點,甚至由于傳聞有可能扣除貸款利息而導致一些房企股價上升。其實,了解美國聯邦所得稅的讀者會清楚,作為實行所得稅綜合稅制的代表性國家,美國的納稅人可以扣除的項目包括支付贍養費、搬家費、租金和特許權使用費、資產處置損失、資本損失、醫療及牙科開支、利息支出、慈善捐款及房產稅等等,也就是說,如果實行綜合稅制,利息支出僅是扣除項目中的普通一項而已。

我國將從分類稅制到混合稅制

中國的納稅人之所以對于貸款利息能否在個稅稅前扣除反應如此強烈,主要原因在于我國長期以來實行的是分類計征的個稅稅制。

當下世界各國實行的個稅稅制模式有三類:分類稅制、綜合稅制和混合稅制。所謂的分類稅制主要指將納稅人的不同所得進行分類,規定不同的稅前扣除金額,并實行不同的稅率進行計算。

綜合稅制是指納稅人綜合個人全年各途徑所得的總收入額,減除各項法定的寬免額與扣除額后的凈額,作為應納稅所得額,再按照規定的稅率課征。而混合稅制對同種所得按照性質分為不同項目,先對不同項目所得進行費用扣除,將其余額從稅源扣繳,再把全部或部分所得項目加總,扣除寬免額,最后采用累進稅率計算應納稅額。

那么,我國即將實行的是哪種個人所得稅制呢?“十三五”規劃建議中指出,“實行有利于縮小收入差距的政策,明顯增加低收入勞動者收入,擴大中等收入者比重。加快建立綜合和分類相結合的個人所得稅制。”可見,我國要實行的是混合稅制。

我國現行個稅制度從1980年起,至今已延續了近35年,實行分類計征。

納稅人的收入分11項,具體包括:工資薪金所得、個體工商戶生產經營所得、對企事業單位的承包承租經營所得、勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得、利息股息紅利所得、財產租賃所得、財產轉讓所得、偶然所得、經國務院財政部門確定征稅的其他所得等。納稅人各類所得按照單獨稅率分別征稅。

這35年里,我國的個稅也輾轉經歷過多次的改革變動,但從未涉及個稅稅制的主體部分,其主要的著力點大多在于對工資薪金項目的減除標準進行調整。我國個稅的結構占比長期高達個稅收入的90%,正因如此,在我國,個稅被人詬病作“工資稅”。

個稅改革從何處著手

從調節收入分配的角度看,財產稅及個稅會產生積極作用,但由于我國的財產稅制并未健全,例如房產稅并未能全面覆蓋房屋所有者的課稅范圍,遺產稅也未開征,因此個稅在優化稅制結構、縮小收入差距方面承擔了更為重要的任務。

那么,個稅的全面改革應從何處著手呢?

首先,要解決征稅范圍的問題,即課稅對象如何區分又如何進行分類的問題。坦率地說,分類計征雖在公平上會有所偏差,但其最大優點在于遵從成本較低,也就是納稅人花在納稅上的時間較少,成本較低。綜合計征最大的缺點在于其計算復雜,而綜合與分類相結合的計征方式,其復雜程度類似于綜合計征。

但在稅制的設計上,假設將勞務報酬所得納入綜合征收范圍,可對納稅人的勞動所得產生更好的調節作用;將股息紅利納入綜合征收,能提高個人收入的透明程度,有利于推進征稅公平;而將房租在內的經常性所得納入綜合征收則可能頗具征管難度。當然,征管運行成本上升過高會影響個稅征收的執行力度。因此,征稅范圍的確認,務必要權衡稅收的公平與效率,同時對不同課稅對象區別對待,逐一確認。

其次,要解決綜合計征的稅率問題。現行的稅法規定,個人工資、薪金所得稅率實行3%至45%的七級超額累進稅率制度,未來綜合計征的稅率是效仿還是調整,尚需進一步明確。目前工資薪金所得稅是每月由企業代扣代繳,而綜合計征后,則主要依賴于個人的自主申報,在當前我國征信制度有待進一步健全的背景下,如何能夠保障個人自主申報的有效率,是一個頗具挑戰性的征管命題。

第三,要解決扣除項目的問題,雖然扣除項需要考慮的問題很多,但筆者認為其中最迫切需要探討三個問題:

一是贍養人口的費用扣除。在美國,撫養的子女及親屬均可得到一定的撫養費用稅前扣除,而在中國,家庭承擔了不少的社會功能,許多家庭的主要勞動力需要贍養多名親屬。假設可以扣除贍養費,則對于減輕其稅收負擔有著積極的作用;

二是教育費用的扣除。中國的人口優勢較為明顯,大量的勞動力通過教育的投資形成人力資本,這對促進中國的經濟增長發揮了積極作用,但教育費用支出不菲,所以能否扣除也十分關鍵;

三是醫療費用的扣除問題。“因病致窮”是社會貧困的原因之一,在我國進一步完善社會醫療改革、使更多人能享受到良好醫療服務的同時,假設醫療費用能夠稅前扣除,無疑將有助于更為公平。

當然,除了以上三項扣除,如利息扣除、投資損失扣除等,也是納稅人關注的問題。

此外,個稅改革中還有一個較大的問題,涉及是否采納以家庭為單位的征收方式,且是否需要引入差別扣除。

例如,在美國,單身的納稅人、夫婦單獨申報的納稅人、夫婦聯合申報的納稅人、符合條件的寡婦或鰥夫,戶主納稅人的標準扣除金額是不一樣的,其中夫婦聯合申報的納稅人獲得的標準扣除金額最大。對此,財政部部長樓繼偉曾多次提出,“個稅改革在對部分所得項目實行綜合計稅的同時,會將納稅人家庭負擔,如贍養人口、按揭貸款等情況計入抵扣因素,這一舉措更能體現出稅收公平。”且以家庭為單位的征收并非以家庭取代個人作為納稅主體,而是兩種納稅主體的并存,納稅人可自行選擇,并非強制以家庭為單位。

總之,個稅的全面改革絕非易事,綜合計稅的課稅范圍確定、稅率設置、家庭或個人作為征稅對象的判定、差別扣除的實施,都需要與社會公平的目標相聯系。同時,還需考慮經濟公平的問題,目前我國的所得稅結構主要依賴于企業所得稅,即從法人處獲得稅收收入,未來我國的所得稅結構或許需要做些調整,適當減少法人稅的占比,增加個稅的占比,因為與個人納稅人的總數比較,法人的數量是少數,讓較少的納稅人去承擔稅收總量,只會造成納稅人的平均納稅金額上升,這并不有利于經濟公平。

(作者系北京國家會計學院財稅政策與應用研究所所長,該文曾發表在第一財經)